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新华社北京一月二十一日电。日前,国务院常务会议审议通过了河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告。就此次灾情调查中社会关注的热点问题,记者采访了国务院调查组相关负责人。

1.记者:为什么要成立国务院调查组调查河南郑州这次暴雨灾害?

答:我们先来回顾一下这次暴雨灾害的情况。2021年7月17日至23日,河南省遭遇历史罕见特大暴雨。降雨过程主要发生在7月17日至18日的豫北地区(焦作、新乡、鹤壁、安阳)。9日至20日,暴雨中心南移至郑州,出现持续时间较长的特大暴雨;21日至22日,暴雨中心再次向北移动,23日逐渐减弱并结束。在这次暴雨过程中,从累计面雨量来看,鹤壁最大,为589毫米;郑州第二,534mm;新乡第三,512mm。从此次过程的降雨量来看,鹤壁也是最大的,为1122.6毫米..最大日点雨量出现在7月20日的郑州,为624.1mm,接近郑州年平均降雨量(640.8mm)。

这次暴雨灾害共造成河南省16个市150个县(市、区)1478.6万人受灾,直接经济损失1200.6亿元,其中郑州409亿元,占全省的34.1%。全省因灾死亡失踪398人,其中郑州380人,新乡10人,平顶山、驻马店、洛阳各2人,鹤壁、漯河各1人。郑州因灾死亡失踪人数占全省95.5%。

在这次暴雨灾害中,虽然河南省受灾面积多、面积大、灾情重,但重大人员伤亡主要集中在郑州,引起社会广泛关注的事件和灾害应对中存在的问题也主要集中在郑州。

为查找问题,总结经验,吸取教训,经党中央批准,国务院成立调查组,对河南郑州“7·20”特大暴雨灾害进行调查。这主要基于两方面的考虑:一方面,此次灾害造成的重大人员伤亡和财产损失是近年来罕见的,社会各界和广大人民群众对此高度关注。虽然是极端天气造成的,但暴露出很多问题和不足,需要把过程和原因调查清楚,给党和人民、社会和历史一个负责任的交代;另一方面,在全球气候变化背景下,我国自然灾害风险进一步加剧,极端天气越来越强、越来越频繁。未来像河南郑州这样的极端强降雨可能会增多。要通过灾情调查总结经验、吸取教训,查找自然灾害防治的短板和薄弱环节,举一反三,指导全国有针对性地改进,更好地应对可能出现的重大灾害风险挑战,有效保护人民生命财产安全。开展这次调研,充分表明以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想和“以人为本、生命至上”的理念,对人民群众生命财产安全高度负责,对防范化解重大风险、推进国家治理体系和治理能力现代化、提高防灾应对能力高度重视。

2.记者:这次灾情调查的过程是怎样的?如何保证调查的科学、客观、准确?

答:这是第一次在国家层面组织这样的全球自然灾害调查。没有先例可循,而且涉及面广,关键事件多,专业性强,工作量和难度都很大。

在党中央、国务院的坚强领导下,此次调查由应急管理部牵头,水利部、交通运输部、住房和城乡建设部、自然资源部、公安部、发展改革委、工业和信息化部、卫生健康委、中国气象局、国家能源局和河南省政府参与。成立了综合协调、监测预报、应急处置、交通运输、城市内涝和山洪地质灾害等6个专项工作组,由相关部委牵头。同时成立专家组,由气象、水利、市政、交通、地质、应急、法律等领域的院士和权威专家组成。,进行灾情评估,并为调查提供专业支持。中央纪委、国家监委有关部门指导相关工作。

调查组认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神,以对党和人民负责、对社会负责、对历史负责的态度,坚持依法依规、实事求是、科学严谨、全面客观的原则,充分考虑自然灾害特点,依据突发事件应对法、防洪法、安全生产法、防洪条例等法律法规,实事求是把握“三个区别”。即把客观不可抗力与主观不作为区分开来,把能力素质欠缺与不负责任区分开来,把法律法规缺失与职责任务安全规定不落实区分开来,通过实地勘察、查阅资料、访谈座谈、投诉举报、询问谈话、调查取证、分析计算、专家论证等方式,全面调查灾害过程和关键事件,深入论证关键问题和定性问题,充分听取专家意见。调查期间,调查组查阅了9万多份材料,在重点地区进行了100多次实地调查,召开了近200次座谈会,进行了450多次询问。

经过全面深入调查,摸清了郑州市及相关区县(市)党委、政府、各部门、各单位的履职情况和存在的问题,摸清了社会广泛关注的重点事件和因灾死亡失踪人数迟报瞒报问题。研究提出主要教训和改进措施建议,形成调查报告,经调查组全体会议审议,专家组评估论证。

3.记者:在这次暴雨灾害中,郑州的雨洪灾害有哪些具体特点?

答:调查组组织气象、水文专家对灾害发生发展过程进行了全面分析。具体来说,郑州市的雨洪灾害主要有以下四个特点:

一是暴雨过程范围长、量大,短时降雨极强。此轮降雨相当于近40亿立方米的水,是郑州有气象观测记录以来范围最广、强度最大的一次暴雨过程。7月20日,郑州国家气象站最大日降雨量为624.1mm,接近郑州年平均降雨量。特别是20日16时至17时,郑州市小时降雨量201.9毫米,突破了mainland China气象观测记录的历史极值。二是主要河流洪水大大超过历史,堤防、水库险情频发。郑州市贾鲁河等三大河流均出现超保证水位洪水,过程洪水均超过历史实测最大值。全市124条大小河流出现418处险情,143座水库中有84座出现不同程度的险情,威胁郑州市、京广铁路干线、南水北调工程等重大基础设施安全。三是城区降雨量远远超过排水能力,居民区公共设施被淹严重。20日,郑州市区24小时平均降雨量是排水分区规划设防标准的1.6至2.5倍,10条内陆河多处漫流,造成主城区积水严重,造成全市一半以上居民区地下空房和重要公共设施被淹。主城区因灾死亡失踪129人,溺水是主要原因。正是四山洪峰、高流量、快速上涨,造成大量人员伤亡。西部山区巩义、荥阳、新密、登封等地山洪和中小河流发生严重洪涝。由于河道萎缩,许多房屋、桥梁、道路沿河而建,跨越沟渠,导致阻水、水位上涨,路桥阻水溃决洪峰叠加,破坏力极大。丘陵4市因灾死亡失踪251人,其中因山洪和中小河流洪水直接死亡失踪156人。

总的来说,郑州“7·20”特大暴雨的强度和范围都突破了历史记录,远远超过了城乡的防洪排涝能力。全市城乡大面积被淹,城市街道洼地内涝严重,河流、水库洪水短时暴涨,丘陵地区大量溪流、渠道堵塞,造成特别严重的自然灾害。

4.记者:郑州在灾害应对和处置过程中存在哪些突出问题?

答:据调查,这场暴雨发生后,尽管郑州市委市政府做了大量工作,但灾害仍然造成了重大人员伤亡和财产损失。极端暴雨难以防范有一些原因,比如城市发展快,历史欠账多。也暴露出郑州市委市政府、相关区县(市)、部门领导干部认识和准备不足、防范组织不力、应急处置不当等一些问题。主要集中在以下六个方面:

一是部署不紧。在国务院和河南省省政府领导同志的明确要求下,郑州市委市政府主要负责人仍主观认为北方的雨不会太大,风险主要在黄河和水库,警惕性不高,责任心不强,防范部署不坚决,缺乏针对性。特别是他们在17日和18日没有采取及时果断的行动,防汛准备的“关键期”变成了“空白期”。二是应急响应严重滞后。常庄水库出现严重险情,郑州未按规定及时启动ⅰ级应急响应。同时,以气象灾害预报信息为先导的防汛应急机制尚未有效建立,应急行动与预报信息发布明显脱节。直到20日16时01分,气象部门发布第五次红色预警,16时30分才启动ⅰ级应急响应,但为时已晚,灾情已经发生。丘陵地区四市人口死亡和失踪90%以上集中在郑州。第三,应对措施不准确,无效。应对重大雨洪采取常态化措施,未根据红色预警果断采取停止集会、停课、停业措施,错过了有效避免大量人员伤亡的时机。第四,关键时刻缺乏统一指挥。市委主要负责人和其他市领导都在奔波,有的撞见,有的堵在路上。关键时刻,指挥中心没有市领导,不了解全市整体灾情,未能及时掌握重大险情,失去了领导应对这一全局性灾难的主动权。第五,缺乏有效的组织和动员。20日,很多人还在正常出行,政府机关、企事业单位运转正常。在人员密集场所、城市隧道、地铁、城市地下空房间以及丘陵地区河流、山坡附近村庄的人员,没有提前采取有效的防范措施。城内因灾死亡和失踪的人大多比较分散,遇害时都在正常活动。六是迟报瞒报因灾死亡失踪人数。存在未按日统计上报伤亡情况、故意阻挠和隐瞒等问题。不同阶段举报139人,其中郑州75人,县级49人,镇(街道)15人。

5.记者:在这场灾难中,郑州地铁5号线、京广高速北隧道等的死亡人数。引起了社会的极大关注和质疑。有没有进行过有针对性的调查?

答:调查组对几起造成重大人员伤亡和社会关注的事件进行了深入调查,回顾了发生过程,查明了主要原因和问题,确定了事件的性质。

关于郑州地铁5号线死亡事件(死亡14人),调查发现是极端暴雨导致的严重城市内涝,破坏五龙口停车场挡水墙,倒灌地铁隧道。郑州地铁集团有限公司及有关方面应对不力,交通指挥调度失误,违规变更五龙口停车场设计,对挡水墙施工质量把关不严,造成重大人员伤亡。

关于京广高速北隧道死亡事件(6人死亡,247辆车被淹),调查认定,这是一起极端暴雨引发的责任事件,郑州市隧道管理单位及相关部门及时封闭隧道、疏导交通,造成重大人员伤亡和重大财产损失。

关于郭家嘴水库溢流事件(转移群众9.8万人),调查认定,是因道路建设施工单位侵占破坏水工程,相关部门监管不力,造成溢洪道堵塞,极端暴雨导致水库漫坝的违法事件。

荥阳市崔苗镇王宗店村山洪灾害(死亡失踪23人)调查发现,极端暴雨引发山洪泥石流、跨沟路基阻水溃决、应急预案措施不当、疏散转移不及时是主要人员死亡失踪的主要原因。

关于登封电厂集团铝合金有限公司爆炸事故(5人死亡),经调查认定,系河流溢流洪水涌入该公司车间电解槽,与高温铝液发生反应引发爆炸的次生事故。该镇党委、政府未如实上报真实死亡原因,违规使用灾后重建补助资金补偿死者家属。

6.记者:在灾害应对和处置中暴露出了哪些深层次的问题和教训?

答:的确,在灾害应对处置过程中,暴露出防灾减灾救灾等地方应急管理体系的诸多不足,教训十分深刻。这些缺点在全国许多地方也不同程度地存在,需要引起高度重视并切实加以改进。

一是部分领导干部特别是分管领导缺乏风险意识和底线思维。灾害发生前,郑州市委市政府领导特别是主要领导主观认为北方的雨不会太大,导致郑州内涝严重,山洪暴发。这种麻痹思想和经验主义也存在于北方城市的很多领导干部身上。一些领导干部对极端气象灾害认识不足,风险意识和底线思维严重缺失,应急准备严重不足。这些问题,归根到底还是学习贯彻习近平总书记关于防范风险和挑战的重要论述。他们没有放在心上,缺乏对人民生命的敬畏和政治责任。这是各级领导干部应该吸取的第一个深刻教训。

二是市政府及相关区县(市)党委、政府未能有效发挥统一领导作用。在灾害应对过程中,郑州市委市政府统一领导指挥不力,责任没有真正担负起来,镇里指挥部和现场指挥力量没有统筹安排。一些领导干部缺乏领导能力和大局意识,不知道自己的职责是什么,自己的位置在哪里,关键时刻如何发挥领导作用,导致有些丢面子。以这次灾害为鉴,要着力解决一些领导干部在灾害面前不会做或做得不好的问题,真正把党的集中统一领导贯穿于防灾救灾的全过程,使党的领导越来越坚强有力。

三是落实中央关于应急管理体制改革部署不坚决、不到位。郑州市成立了防汛抗旱指挥部、城市防汛指挥部、气象灾害防御指挥部、突发地质灾害应急指挥部四个指挥部。防汛抗旱指挥部下设四个办公室,分别是防总办公室、河湖水利办公室、城防办公室、黄河防总办公室。机构重叠、职能交叉、工作重叠,大家都管不好,不符合“原则上一个部门负责一件事”的原则。各地要从中吸取深刻教训,坚决贯彻落实中央关于深化应急管理体制改革的决策部署,加快形成统筹协调、一体联动的“各类灾害、重大突发事件”工作格局。

四是发展理念出现偏差,城市建设“重面子轻内在空间”。郑州作为新兴特大城市,近年来发展迅速,但城市规划建设中防灾减灾要求不到位,城市排水基础设施建设严重滞后于城市发展。与同样建成区的城市相比,雨水管道相差一半以上;海绵城市建设项目投入资金中,实际相关的只有32%,近56%用于景观和绿化。十三五期间,只有20%的设施如排水明沟达标。这也是很多地方长期存在的普遍问题,反映出一些领导干部政绩观存在偏差,在完整、准确、全面落实新发展理念、统筹发展、保障安全方面存在较大差距。

五是应急管理体系和能力薄弱,预警响应联动机制不健全。这次暴雨灾害暴露了郑州市在预警、应急指挥、应急救援、社会动员、科技支撑等方面的能力不足。特别是灾害性天气预报与灾害预警混淆,预警发布部门分割,防灾避险措施缺乏针对性、有效性和强制性,缺乏统一、权威、高效的预警发布机制;预警与响应联动机制不健全,应急预案实用性不强。这些问题在一定程度上反映出我国应急管理体系的管理力量不强,没有建立起一整套系统的体系和能力体系,特别是基层基础薄弱。

六是干部群众应急能力和防灾避险自救知识严重不足。这场灾难也反映出一些新上任的干部对防灾减灾救灾和应急管理不熟悉,没有经历过洪水、地震等重大灾害,严重缺乏实战经验。此外,在灾害应对过程中,媒体的宣传预警作用不到位,灾害预警信息传播不及时、不充分,公众的安全意识和防灾避险能力不强。加强各级领导干部防灾减灾救灾、应急管理能力和科普教育培训十分必要和迫切。

7.记者:针对这些问题和教训,您对进一步加强和改进防汛救灾工作,增强自然灾害防治能力有什么建议?

答:河南郑州“7·20”特大暴雨灾害的不足,既是深刻的教训,也是各地各部门举一反三、警钟长鸣、补短板、扬长避短、切实提高自然灾害防治能力的宝贵财富。基于此,调查组提出了六点改进措施建议:

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一是大力提高领导干部的风险意识和应急能力。《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》列为各级党委(党组)理论学习中心组的学习课题,列入各级党校必修培训课程,促进各级领导干部牢固树立“以人为本、生命至上”的理念,统筹发展与安全,增强风险意识和底线思维 提高防灾减灾救灾和防范化解风险挑战的能力和水平,把保障人民生命安全放在首位。 新调整的各级领导干部要及时组织任职前后的专题培训,了解自身应对各类灾害的职责和要求,具备防灾减灾救灾和应急处置的基本能力。

二是要建立和完善党政同责的地方防汛责任制。落实地方党委政府防汛救灾主体责任,实行防汛救灾党政同责、一岗双责,把日常防范和领导责任压实到事前、事中、事后全过程。完善防汛抗旱指挥部的应对预案和运行体系,必须坚持关键时刻指挥部的统一领导和指挥,明确防汛关键时期的具体岗位和责任。地方党政主要领导首先要在指挥部前线指挥,在镇里指挥,总揽全局;去受灾现场,要明确其他负责人分管镇里,与指挥部保持畅通,时刻了解全局,做出正确决策。

第三,有必要对应急管理系统进行深入改革,并对其运作情况进行评估。针对应急管理体制改革地区间、上下级间进展不平衡的情况,各地组织开展综合评估,把评估工作与深化改革统一起来,系统查找指挥机构设置、部门职责界定、专业人员和机构支撑、实现机构职能协同高效等方面的差距,在坚持和加强党的全面领导的指导下, 建立健全统一、权威、高效的应急指挥机构,充分利用应急部门的综合优势和相关部门的专业优势,加强指挥队伍,完善体制机制。

第四,要全面开展应急预案评估和修订工作,加强预警和应对一体化管理。预案的评估和修订要结合健全制度,细化指挥员和相关部门、单位的具体职责、响应机制和行动措施,加强磨合演练和日常检查,预警信息发布后按照预案和制度启动响应和实施措施,确保关键时刻发挥作用。建立健全极端天气和重大风险研判机制,量化预警和应急响应启动标准,规范发布预报预警信息,建立健全预警和应急响应联动机制,按规定及时采取“三停”(停止集结、停课、停业)强制措施。

第五,提高城市防灾减灾整体水平。深入开展自然灾害综合风险调查,将极端天气应对和自然灾害防御纳入事关城市发展的重大规划、重大工程和重大战略,补齐防洪排涝设施欠账,提高医院、地铁等公共服务设施防洪排涝标准和抗灾设防标准,加强重大生命线工程安全保障, 加强备用供电、排水泵站等关键设施的安全防护,为关键部位配备专用应急设备,提高断电、停电、断网等极端情况下的应急保障能力。

六是要广泛增强全社会的风险意识和自救互救能力。在全社会开展防灾减灾救灾宣传教育,充分发挥各类媒体的作用,切实增强群众防范风险的警惕性。防灾安全教育应从基础教育抓起,在国民教育体系中突出相关内容,推动防灾减灾救灾知识进课本、进校园、进社区、进职业培训。拓展多种形式的实践演练,建设各级防灾减灾救灾教育培训基地和科普体验场馆,激发公众兴趣,增强培训效果。

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